Zakonom o zdravstvenoj dokumentaciji i evidencijama u oblasti zdravstva (u daljem tekstu: Zakon), koji je donet krajem 2014.godine a primenjuje se od 1.januara 2017. godine, je u Srbiju uveden Integrisani zdravstveni informacioni sistem kojim se, između ostalog, prikupljaju i obrađuju podaci u vezi sa zdravstvenim stanjem stanovništva.
Ta novina je onomad (2014.) izazvala iznenađujuće malu zainteresovanost stručne i šire javnosti i prošla skoro nezapaženo, suprotno svim očekivanjima. Naime, s obzirom da je predmet Zakona uređivanje, raspolaganje i obrada podataka koji se odnose na zdravstveno stanje pacijenata, tj. podataka iz medicinskih dokumentacija (a koji podaci podležu posebnim pravilima kada su u pitanju zaštita prava na privatnost, prava na poverljivost i prava na zaštitu podataka o ličnosti, kao i posebnoj vrsti odgovornosti kada je u pitanju eventualna povreda pomenutih prava), logično je bilo očekivanje da će se u raspravu povodom predloga tog zakona adekvatno uključiti pravna, medicinska i informatička struka.
Nažalost, to se nije dogodilo, te je, stoga, Zakon usvojen sa brojnim nepravilnostima (a koje su u prethodnom periodu samo delimično primećene, što je predmet ovog teksta).
U vezi sa tim, Vlada RS je 06.10.2017. podnela Predlog zakona o dopunama zakona o zdravstvenoj dokumentaciji, kojim predlogom je, na osnovu primedbe Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, dopunila nedorečenost u Zakonu vezi sa preciznim određivanjem pravnog lica koje je odgovorno za nesmetani rad zdravstvenog sistema zasnovanog na principima elektronskog poslovanja, kao i u vezi sa obavezama u slučaju povrede bezbednosti podataka pacijenata. Na taj način, po tvrdnji Predlagača, je ispravljena pravna praznina i stvorili su se uslovi za uspostavljanje sistema odgovornosti u slučaju neželjene povrede bezbednosti podataka o ličnosti.
Međutim, iako je ovakav vid ispravke bio neophodan i poželjan, još uvek su na snazi određena rešenja o kojima vredi raspravljati.
S tim u vezi, u periodu usvajanja Zakona, a u skladu sa ličnim principima koji se odnose na učešće u stručnim raspravama (a posebno kada su predmet rasprave ljudska prava), izradila sam tada analizu tadašnjeg Predloga zakona o zdravstvenoj dokumentaciji i evidencijama u oblasti zdravstva, koja se odnosila na norme koje se odnose na privatnost pacijenata, i institucionalnim putem je uputila odgovarajućem telu. Argumentacija iz tog dopisa je bila prihvaćena, međutim Zakon je, ipak, usvojen u predloženoj verziji, koja je trenutno na snazi.
Dakle, s obzirom da se od 2014., povodom gorepomenutih pitanja adekvatne zaštite prava pacijenata nije puno toga izmenilo i da i pored skorašnje ispravke važeći Zakon i dalje sadrži određene neodgovarajuće norme kada su u pitanju pravo na privatnost i pravo na poverljivost, kao i s obzirom na to da je trenutno aktuelna tema u vezi sa predmetom Zakona i u vezi sa finalnom verzijom novog modela Zakona o zaštiti podataka o ličnosti (a koji je matični zakon), prilažem u nastavku svoj tadašnji tekst, u integralnoj verziji, u nadi da će, ovog puta, možda otvoriti širu raspravu na otvorena pitanja.
…………..
PREDLOG ZAKONA O ZDRAVSTVENOJ DOKUMENTACIJI I EVIDENCIJAMA U OBLASTI ZDRAVSTVA
Predlagač: Vlada Republike Srbije
Vlada Republike Srbije je 9.10.2014. godine usvojila Predlog zakona o zdravstvenoj dokumentaciji i evidencijama u oblasti zdravstva. Trenutno važeći zakoni koji uređuju ovu oblast su Zakon o evidencijama u oblasti zdravstva i Zakon o evidenciji u oblasti zdravstvene zaštite.
Kao osnovni razlog donošenja jedinstvenog zakona predlagač navodi razvoj informacionih tehnologija i potrebu da se na jedinstven način uredi oblast zdravstvene dokumentacije i evidencije pa se tako Predlogom zakona uvodi Integrisani zdravstveni informacioni sistem. Osnovna ideja jeste da budu objedinjeni svi zdravstveni podaci o jednom licu i samim tim da postoje veće šanse za ozdravljenje. Takođe, nepotpuna i nejedinstvena dokumentacija komplikuje i pitanje odgovornosti u slučajevima lekarskih greški i nesavesnog lečenja koja bi se uvođenjem Integrisanog informacionog sistema jasnije precizirala i definisala (nedostatak relevantnih informacija iz istorije bolesti ne bi mogao da bude argument za oslobađanje od odgovornosti).
I naposletku, ali ne i najmanje važno, pojednostavljenje i olakšavanje zdravstvene administracije čini značajnu korist pacijentu jer štedi dragoceno vreme i energiju nadležnom zdravstvenom radniku koje bi nepotrebno potrošio na birokratske radnje, zapostavljajući samog pacijenta.
Takođe, Zakon o zdravstvenoj zaštiti u čl.18. stav 1 tačka 10 reguliše obezbeđivanje organizovanja i razvoja integrisanog zdravstvenog informacionog sistema, kao i u čl. 73. i 74., što predstavlja pravni osnov za uvođenje elektronske centralizovane baze podataka.
I
U skladu sa gore iznetim, nesporna je neophodnost reforme zdravstvene evidencije upotrebom informacionih tehnologija odnosno prilagođavanje vođenja dokumentacije najnovijim naučnim i tehnološkim dostignućima. Međutim, svaka inovacija se, generalno posmatrano, susreće sa mnogobrojnim izazovima i čini se da je, u konkretnom slučaju, važno odrediti prioritete njihovog rešavanja. Od mnogih pravnih pitanja nastalih pojavom kompjuterske informatičke tehnologije pretežna su pitanja zaštite i bezbednosti podataka u kompjuterizovanim informacionim sistemima. Posebno imajući u vidu da je Predlogom Zakona o zdravstvenoj dokumentaciji i evidenciji uspostavljena obaveza zdravstvenih ustanova da individualne i zbirne izveštaje šalju elektronskim putem Zavodu odn. Institutu za javno zdravlje koji ih dalje prosleđuje Zavodu za javno zdravlje osnovanom za teritoriju RS, što znači da je izuzetno velikom krugu lica omogućen pristup informacijama iz pomenutih izveštaja.
Dakle, osnovni problem koji može uneti nedoumice i probleme u praksi je pitanje obima i kvaliteta poštovanja ljudskih prava, u konkretnom slučaju, pre svega prava na privatnost i prava na poverljivost.
– Pravo na privatnost, između ostalog, obuhvata pravo na zaštitu podataka o ličnosti i članom 42. Ustava RS je zajemčena zaštita podataka o ličnosti na način što je, između ostalog, propisano da je zabranjena i kažnjiva upotreba podataka o ličnosti izvan svrhe za koju su prikupljeni, u skladu sa zakonom, kao i da svako ima pravo da bude obavešten o prikupljenim podacima o svojoj ličnosti, u skladu sa zakonom.
Osnov ovog prava su i međunarodni dokumenti (Univerzalna deklaracija o ljudskim pravima i Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda) koje su ratifikacijom postale deo unutrašnjeg javnog poretka, što dalje znači da se sva lica pod jurisdikcijom naših organa mogu direktno pozivati na ova akta jednako kao na domaće zakone.
Ustavom se, takođe, reguliše i sudska zaštita prava na privatnost pa se naknada nematerijalne štete u novcu može ostvariti zbog povrede prava na privatnost nezavisno od naknade štete zbog povrede časti i ugleda (presudom Vrhovnog suda br.Gž 5/06 odlučeno je: Prvostepeni sud je pravilno zaključio da je zahtev tužilaca osnovan.Pravilan je i zaključak da su tuženi povredili pravo na privatnost, kao samostalno i nezavisno pavo od zaštite časti i ugleda.)
Pravom na privatnost se od objavljivanja u javnosti štite podaci i zapisi vezani za nečiji privatan život i titularu se omogućava zaštita kako od ometanja od strane vlasti tako i od ometanja od strane drugih pojedinaca i institucija.
Pravo na privatnost pacijenta se odnosi, osim na poštovanje privatnosti pacijenta pri lečenju, i na pravo na poverljivost i privatnost informacija o zdravstvenom stanju, medicinskom statusu, porodičnim prilikama, toku lečenja i prognozi i drugim relevantnim podacima.
– Pravo na poverljivost podrazumeva čuvanje podataka o zdravstvenom stanju pacijenta kao profesionalnu (službenu) tajnu. Podaci se mogu davati samo onima koje je pacijent za to ovlastio.
Predlogom zakona o zdravstvenoj dokumentaciji i evidenciji predviđene su upućujuće norme na Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, kao matični zakon o zaštiti podataka, a kojim je uređeno da:
– Podaci o zdravstvenom stanju spadaju u kategoriju naročito osetljivih podataka za koje važe strožiji uslovi za obradu, nego kad su u pitanju podaci koji to nisu (čl. 16, 17. i 18.).
– Podaci koji se odnose zdravstveno stanje se mogu obrađivati na osnovu slobodno datog pristanka lica, osim kada zakonom nije dozvoljena obrada ni uz pristanak i da se, izuzetno, mogu obrađivati bez pristanka lica samo ako je to zakonom propisano (čl. 16.).
– Obavezno obaveštavanje o obradi pa tako saglasnost pacijenta iz člana 16. podrazumeva da pacijent prethodno bude detaljno informisan o svim podacima, razlozima i okolnostima zbog kojih rukovalac prikuplja podatke (čl.15).
– Način arhiviranja i mere zaštite podataka o zdravstvenom stanju, uz prethodno pribavljeno mišljenje Poverenika, uređuje Vlada (čl.16). Ovde treba posebno istaći i naglasiti da ova Uredba (Uredba o zaštiti osetljivih podataka o ličnosti) , a koja je suštinska za primenjivanje i sprovođenje Zakona o zdravstvenoj dokumentaciji i evidenciji, u skladu sa Ustavom i ostalim zakonima koji regulišu prava na privatnost i poverljivost – još uvek nije doneta.
– Podaci moraju biti odgovarajuće zaštićeni od zloupotreba, uništenja, gubitka, neovlašćenih promena ili pristupa i rukovalac i obrađivač su dužni da preduzmu sve neophodne mere radi zaštite i čuvanja tajnosti podataka (čl. 47).
U vezi svim gore iznetim, potrebno je imati u vidu sledeće činjenice:
a) s obzirom da je Zakon o zaštiti podataka o ličnosti matični zakon, odnosno okvir unutar koga treba da se kreću sva rešenja iz oblasti zdravstva koja se odnose na podatke o ličnosti (stoga i Predlog Zakona o zdravstvenoj dokumentaciji i evidenciji sadrži upućujuće norme na njega) on bi trebalo da bude čvrst i neprikosnoven temelj za regulisanje i zaštitu prava na privatnost i prava na poverljivost, putem kojeg bi se temeljno i precizno uspostavila ravnoteža između prava i potreba pojedinca i prava i potreba zajednice.
Nažalost, to nije slučaj jer je taj zakon prevaziđen, nedorečen, neprecizan, odnosno, citat Poverenika Rodoljuba Šabića sa skupa povodom Međunarodnog dana zaštite podataka o ličnosti: „Postojeći zakon iz 2012. godine je šupalj kao švajcarski sir”.
Naime, Poverenik ističe da je važećim zakonom pokriveno samo 10-15 % materije i da zakon ima ozbiljne nedostatke, pre svega, da polazi od pretpostavke da će se opšti principi i standardi koje proklamuje regulisati posebnim zakonima a da ti zakoni još uvek nisu doneti.
U vezi sa tim, ovde se posebno primećuje paradoksalna situacija da se Predlog Zakona o zdravstvenoj dokumentaciji, kada su u pitanju prava pacijenata i njihova zaštita, oslanja i upućuje na Zakon o zaštiti podataka o ličnosti koji se pak oslanja i upućuje na posebne zakone (primera radi na Predlog Zakona o zdravstvenoj dokumentaciji, kao poseban zakon). Na taj način, upućujući jedan na drugog, na koncu nijedan zakon nije na ispravan način detaljno precizirao suštinska pitanja u vezi sa zaštitom podataka o ličnosti.
U toku su aktivnosti u vezi sa donošenjem novog zakona o zaštiti podataka o ličnosti: Poverenik je 17. 10. 2014. stavio na raspolaganje Ministarstvu pravde i Vladi Srbije Model zakona o zaštiti podataka o ličnosti.
b) još uvek nije doneta Uredba o zaštiti osetljivih podataka o ličnosti
Na osnovu izloženog, predlažem da se razmotre sledeći predlozi:
– Sinhronizacijom i odgovarajućom dinamikom donošenja zakona koji regulišu ili zadiru u ljudska prava bi se postiglo poštovanje Ustava i zakona te je potrebno pravilnim redosledom usvajati zakone, radi obezbeđivanja pravne sigurnosti i odgovarajućeg stepena zaštite. U konkretnom slučaju, imajući u vidu gore elaborirano, prvo bi trebalo da se usvoji Novi Zakon o zaštiti podataka o ličnosti, kao matični, zatim da se donese Uredba o zaštiti osetljivih podataka o ličnosti i tek kada se ovim aktima postave ispravne osnove se može usvojiti Zakon o zdravstvenoj dokumentaciji i evidenciji.
– U slučaju da nije moguće ispratiti ovakav redosled poželjno je insistirati na dodatnom preciziranju i definisanju svih odredaba koje se odnose na čuvanje, obradu, prenos i zaštitu zdravstvenih podataka o ličnosti u Zakonu o zdravstvenoj dokumentaciji i evidenciji, radi izbegavanja pravnih praznina i nedorečenosti i dovođenja u pitanje ustavnosti tog zakona (mada bi ovakvo rešenje bilo nepraktično s obzirom na potrebu oslobađanja zakona od nepotrebnog ponavljanja normi koje se već nalaze, ili bi trebalo da se nalaze, u drugom, matičnom, zakonu).
II
Poželjno je posebno ukazati i na jednu specifičnost Predloga zakona o zdravstvenoj dokumentaciji i evidencijama.
Članom 41. stav 3 je uspostavljena dužnost zdravstvene ustanove, privatne prakse i drugog pravnog lica da po prestanku obavljanja zdravstvene delatnosti, odnosno brisanja iz registra nadležnog organa, predaju na čuvanje zdravstvenu dokumentaciju i evidencije nadležnom arhivu u skladu sa zakonom kojim se uređuje arhivska građa.
Čini se da je ovakvo rešenje kontroverzno i da bi moglo izazvati brojne pravne probleme. Zakonom o zaštiti prava pacijenata je, mnogobrojnim normama, detaljno uređeno pitanja prava pacijenata na privatnost i poverljivost a čl.21 je precizirano da podaci o zdravstvenom stanju odnosno podaci iz medicinske dokumentacije spadaju u naročito osetljive podatke o ličnosti pacijenta. Takođe, istim zakonom je uređena odgovornosti i krug lica koja su dužna da čuvaju takve podatke.
Iako je predavanje u arhiv uobičajeno kada su u pitanju privredna društva i njihova dokumentacija, postavlja se pitanje da li bi u istom obliku moglo da se primeni na zdravstvene ustanove s obzirom na osetljivost podataka koju njihova dokumentacija sadrži. Naime, lica koja su zaposlena u arhivu nisu zakonima i etičkim kodeksima posebno obavezana na čuvanje profesionalne tajne i mogućnost njihovog rukovanja i uvida u zdravstvenu dokumentaciju ostavlja prostor za manipulaciju informacijama ili nehotičnim objavljivanjem informacija. Takođe, sadržina zdravstvene dokumentacije je posebno zaštićena Ustavom i zakonima pa bi, u skladu sa tim, trebalo da postoji poseban način regulisanja sudbine dokumentacije u slučaju gašenja zdravstvene ustanove odnosno privatne prakse. Ovakvo rešenje (arhiv) otvara probleme i u slučaju pitanja odgovornosti onda kada su informacije iz zdravstvene dokumentacije nezakonito i neovlašćeno objavljene jer širi krug lica koja u njih imaju uvid.
Predlog drugačijeg rešenja bi mogao da bude da se ustanovi dužnost zdravstvene ustanove da se prethodno, dakle pre automatskog slanja u arhiv, pronađu lica o kojima se vodila dokumentacija i tim licima, na ruke (uz identifikaciju i potpis o primopredaji), preda dokumentacija, a tek u slučajevima da je to nemoguće ili značajno otežano da se dokumentacija pošalje u arhiv. Drugo od mogućih rešenja bi moglo da bude da se dokumentacija odmah šalje u neki od Zavoda odnosno Instituta za javno zdravlje.
III
Predlog zakona o zdravstvenoj dokumentaciji i evidenciji je u kaznenim odredbama označio kao prekršaj neodgovarajuću zaštitu zdravstvene i medicinske dokumentacije, narušavanje tačnosti podataka, narušavanje prava na privatnost i poverljivost itd. Minimalna novčana kazna za navedene prekršaje je određena u iznosu od 50 000 dinara za pravno lice odnosno 20 000 dinara za fizičko lice.
Čini se da je minimalna novčana kazna određena u niskom iznosu, iz sledećih razloga:
– Osnovna svrha sankcija je kažnjavanje učinioca zbog već izvršenog dela (prekršaja), sprečavanje učinioca da izvrši delo (prekršaj), uticanje na učinioca da ih ubuduće ne vrši, uticanje na druge da ne vrše dela (prekršaje) i izražavanje državne i društvene osude za konkretno delo (prekršaj). Imajući u vidu izneto kao i značaj dobra koje se kaznenim odredbama štiti (zaštita ljudskih prava) čini se da se tako niskim iznosima ne postiže osnovna svrha sankcije tj. ne ispunjava se njeno osnovno, represivno, svojstvo, niti se postiže generalna i specijalna prevencija. Takođe, izražavanje državne osude za konkretne prekršaje bi trebalo da bude glasnije a jedini način da se to realizuje je propisivanje mnogo većih iznosa novčane kazne i kvalifikovanje radnji kao privrednog prestupa a ne samo kao prekršaja.
– Navedena nepropisna činjenja ili nečinjenja su zaštićena i drugim propisima a između ostalih i Zakonom o obligacionim odnosima koji reguliše naknadu štete na opšti način tako što propisuje da svako ko je naneo štetu mora i da je naknadi, te su oštećenom (u slučaju nastale štete zbog neovlašćenog objavljivanja podataka i ostalih nezakonitih i neovlašćenih radnji) na raspolaganju mehanizmi za naknadu materijalne i nematerijalne štete. Ipak, visoke sudske takse, izuzetno mali dosuđeni iznosi za naknadu štete, dugotrajno vođenje sudskog spora i slaba ekonomska moć stanovništva često obesmišljavaju zakonsku mogućnost za pokretanje parnice za naknadu štete te je stoga izuzetno važno da se preventivno deluje kaznenim odredbama kojima će novčane kazne za prekršaje i prestupe kojima se ugrožavaju ljudska prava biti određene u višim iznosima.
29.10.2014. Beograd Advokat Nevena Fürst
………………….